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台新金控與彰化銀行的合併疑義，乍看屬個案性質。惟經觀察相關情節，則頗具法律層面的討論價值。何況所有的公共政策，均宜接受公開的檢視。彰化銀行(以下簡稱彰銀)因資產品質頗為惡劣。種因於「官股」銀行所派任董事長的嚴重悖離忠實義務，全體股東連帶遭致損害。金融檢查完整呈現此一事實，凸顯「官股」金融機構可能腐蝕國家競爭力的事例!二○○三年底，彰銀逾期放款比率高達一○．二％，逾期放款餘額八六○億元，當時淨值約僅七四三億元。倘不計入商譽、據點價值及其他可得加值者，彰銀可能已陷入負債大於資產的危殆局面。民眾股東無從過問營運，竟遭致如此嚴重的投資損失，政府當然須謀求改善。財政部指示彰銀二○○三年六月的股東會，通過向海外募集「國外信託憑證」(GDR)。但外資因期待交易條件的差異，二○○五年五月宣告失敗。財政部經由此次經驗，參照新加坡主權基金淡馬錫的建議，同年六月支持彰銀董事會，改採公開邀請競標方式，募集現金的增資特別股。次月二十一日致函彰銀，承諾十四億股特別股的得標投資人，可主導彰銀的經營及取得過半數的董事席次。財政部並敘明公股釋出的詳細步驟，原則上將一五．二七％的股份在公開市場分散出售，每次出售任何購買人將不超過一%的股份。財政部以如此條件要約參與競標的投資人，不僅表明將完全處分彰銀的股份，且避免任何購買人取得超過一%的股份，俾確保得標投資人的主導經營，不會遭致具反對能量的單一股東。台新金控評估財政部的明確要約，以總價超出第二標淡馬錫的七十餘億元，買入彰銀二二．五五%的股份。惟財政部迄今未依上述步驟出售股份，致使彰銀董事長及總經理的產生，持續呈現「官民共治」的局面。彰銀董事會遇有評估與台新金控合併的議案，官股董事因財政部的意旨而反對。財政部也公開表示，不同意台新金控的合併彰銀，係在「捍衛國家利益」!二○○二年二月，本人卸任財政部長職務。上述彰銀增資案非為本人的決策，因而可無所罣礙的評論。加上法律人的素養及在財長期間，曾以空前的霹靂手段，撤換三家「官股」金融機構的負責人。循此提振資產品質的經驗，本人肯定財政部二○○五年七月二十一日的要約條件。台新金控信賴財政部對不特定投標人的明確要約，審酌經營策略後，以最高價買入彰銀二二．五五%的股份。台新金控信賴當時財政部要約的作為，如今財政部予以否定，基於公共政策的應有環節，宜詳予敘明其中理由。環顧全球的法治國家，信賴保護原則是何等不容漠視的定律。政府公開揭示的決策，人民信賴產生法律效果的作為，不因首長更迭或政黨輪替而得棄之不顧。依信賴保護原則的基本法理，如今財政部倘否定當時的財政部，應舉證主張當時財政部的要約因違法或不當而無效，且台新金控信賴當時財政部的要約，確有不值得保護的情事。以更嚴謹法律角度言，台新金控應不僅有信賴保護原則的適用。財政部二○○五年七月二十一日公函所載明者，係屬具法律拘束力的要約，台新金控競標取得彰銀的股權，乃回應該要約所為的承諾，而具體成立公法上的契約!試問當時倘為淡馬錫所得標，則財政部嗣後毀棄該要約，可毋須公開法律憑藉的內涵嗎?這是公共政策的應有邏輯吧!台新金控與彰化銀行的如何進行合併，當然要踐行所有符合市場機制的程序，包括委託獨立專業機構評估換股比例的合理區間。財政部僅以「捍衛國家利益」的言詞，似不足以排除信賴保護原則的基本法理，也難以否定公法上契約的拘束力。本人以前財長的客觀立場，提出上述法律評析，期盼財政部及台新金控共同審慎面對。須知彰銀尚有逾六二％股權的二十二萬股東及六千五百位的員工，這些「利害關係人」(stakeholders)無辜暴露在「官民共治」的衝突，終將耗損彰銀的競爭力，這才是「捍衛國家利益」的所在。跋：上文係就臺灣金融體系，因所謂「官股」金融機構窒息金融整併，而減損國家競爭力的總體觀察。倘就個案檢視，2005年7月財政部以公開競標方式，釋出約23%的彰銀股份，在公開競標過程，財政部同月5日公告：「同意支持所引進之金融機構取得彰化銀行之經營權，使該金融機構確實得以主導彰化銀行之管理經營，以強化該行之財務結構及經營體質，並提昇其競爭力。」「財政部等相關公股本次雖並未搭配彰化銀行之現金增資進行釋股，然為加速金融機構之整併，財政部計劃於適當時機並以適當方式全部釋出公股。」並於同月7日聲明：「本次辦理國內現金增資以私募方式發行14億股特別股，係為引進策略性投資人以提昇貴行經營績效並改善財務結構，爰將增資股份一次由得標投資人全數認購，認購底價並以一定期間普通股市場均價溢價為之，且涉及經營權之移轉；茲配合政府之公股整併政策，本部同意於增資完成後，經營管理權移由該策略投資人主導，並同意配合辦理事項如下…1. 本部目前持有彰化銀行股份757,120,460股（15.27%），如得標投資人嗣後有意取得本部之持股，除於徵得立法院同意得參考市價以適當價格出售予得標投資人外，原則上將於公開市場上分散出售，且每次出售時任一購買人之取得數量不超過1％。至於其他相關公股部份，將協調參考辦理。2. 本部持股在未出售前，如得標投資人仍為最大股東者，本部將不改變由最大股東主導該行經營權之政策。」競標結果，台新金溢價114億餘元，總計365億餘元得標。詎料2014年財政部否認該競標契約的永續性質，強力介入股東會的選舉董監事，造成台新金失去彰銀的經營權。台新金在仍維持彰銀最大股東身分，因不滿財政部如此措施，於是在法院體系提起爭訟。2017年5月，台新金獲臺灣高等法院判決勝訴，財政部隨即上訴最高法院，最高法院於2019年5月，將該案發回高等法院更審，理由為「財政部支持台新公司取得經營權之時間是否已逾合理範圍，造成股份與表決權長期分離，對公司治理不利，而其仍應受其拘束，是否有違公序良俗？非無探求之餘地」十五年的歲月，台新金於2005年獲有彰銀15席董事的8席，如今僅剩3席董事，失去彰銀經營權已長達五年。暫且不評論最高法院這項發回更審的理由，且讓國人回顧2005年7月財政部執行彰銀股權公開競標的緣由與過程。本人自1996年6月至2002年2月，擔任財政部政務次長與部長的工作經驗，公開標售任何一家官股銀行的股權，且涉及經營權的移轉，絕非是財政部長可單獨決定的權責。從而當時林全部長須向行政院長謝長廷先生詳細報告出售股權的緣由、公開競標連同移轉經營權等相關措施，副院長吳榮義先生等在旁聽取林全部長的報告，也屬符合行政院長認可裁示的合理情境。至於行政院長倘認為茲事體大，建議報請總統裁示或至少口頭報告總統。則林全部長前往請示或報告陳水扁總統，亦完全是府院決策模式的環節。從而尋繹林全部長執行這措施的所有考量與真義，莫過於林全先生卸任財政部長接受監察院調查的如下證詞：「如果是淡馬錫得標，最後卻產生經營權換人的結果，一定會打國際官司。」「新加坡淡馬錫是最認真的，對臺灣不太信任，所以要求書面的承諾。主導經營權的關鍵不在董事長，而是董監席次。重大決議是要股東會2/3出席股東的同意。即使合併案也是要董事會先提案，關鍵仍要股東會同意。台新金自從取得經營權，就表示合併意願，所以合併問題不是現在才有，以擔憂台新金提合併案而剝奪其經營權，應該不是理由。」「至於為何要對未來公股釋出做出承諾，主要原因是為保障本案得標人於取得彰銀經營權後，財政部日後不會利用公股釋出，創造另一大股東，反過來與得標人爭奪經營權。這項承諾也是為了釐清投標人(淡馬錫)對彰銀經營權是否有保障的疑慮。」當時行政院副院長吳榮義先生顯然完全知悉，並贊同林全部長的決策，在監察院也提具如下證詞：「現在財政部的說法不合理、說不通，因民間願意以如此高的價格來投標，不可能係要取得一次的經營主導權，且政府當初的政策本來就是要引進民間策略投資人，來協助經營彰銀，現在金融的政策方向也是這樣，沒有時空背景不同的問題。財政部不應該推翻以前政策的承諾，以徵求委託書的方式，來拿回彰銀的經營主導權，影響到投資人的權益。」這兩段證詞，監察院2015年財調0033調查報告（104/10/07審議、105/12/02公告）第15-16、30頁，均可隨時查對。併同2005年7月彰銀股權公開競標的公告文字，當時林全部長明確承諾的事項，至少可臚列如下：一、係僅採價格標，而未有資格標：換言之，並未有淘汰何種類型策略投資人的先行程序，係以最高出價者得標。台新金係最高價，隨即依公告內容完成價金給付與股權移轉，財政部豈可數年後扭曲公告內容，指稱僅是移轉一次股東常會的經營權，完全悖離資本市場詬病的常規。二、林全部長在監察院的證詞，為澄清投標人新加坡淡馬錫的疑慮，承諾財政部持有彰銀剩餘15.27%的股份，將於公開市場分散出售，每次出售均不超過1%。換言之，財政部不會利用公股釋出，創造另一大股東而與得標人爭奪經營權。三、當時如果是新加坡淡馬錫得標，產生經營權換人的結果，一定會打國際官司。進一步探究2005年7 月林全部長執行本案的法律本質，唯一結論是財政部提出具有法律拘束力且內容明確的要約，台新金以最高價予以承諾，並經雙方完成價金給付與股權移轉，從而契約（包括財政部所承諾配合事項）正式成立。且這契約理當係屬民法的買賣契約，賣方財政部在履行應配合的義務時，依民法第98條及第148條第二項規定：「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」及「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」台新金以超出財政部所定底價多出114億元的總價365億餘元，完成支付股款與移轉股權。則財政部依誠實及信用方法，不應扭曲2005年7月的公告內容，豈非民主法治國家的必然發展？更何況誠如林全部長在監察院的證詞，淡馬錫也參與這項競標，是出價低於台新金的投標人，因對臺灣不太信任而要求書面承諾的淡馬錫，詳加審閱財政部7月5 日公告及7日聲明後，確認臺灣政府必有履行招標要約的法律義務。林全部長在監察院證詞直言：「如果是淡馬錫得標，最後卻產生經營權換人的結果，一定會打國際官司。」誠如上述，本人基於財政部政務次長與部長長達六年的職責體認，加上法律人心如天秤的堅持。執行本公開競標案揭曉時，本人早已卸任財政部長職務三年有餘，但基於對金融整併與私有化政策的關注，仍樂見此競標案的出現，心中也頗多肯定林全部長的決策！詎料2008年政黨輪替八年，逐漸發現財政部曲解招標公告具法律拘束力要約的文義。不僅未誠實且信用逐步在公開市場分散出售財政部剩餘股權，甚至運作整體政府的公權力，動員若干「官股」金融或非金融機構積極買入彰銀股權，財政部甚至宣布將全力徵求委託書：一個騰笑國際機構的奇觀！彰銀第二大股東的財政部，在台新金第一大股東持有股權毫無減少的情形，強硬取得六席董事席次中的四席，於是取代台新金對彰銀的經營權。2016年5月20日再度政黨輪替，林全先生榮任行政院長，外資機構與國內金融業莫不共同期待，林全院長將義憤填膺遂行在監察院的證詞。2017年5 月17日，臺灣高等法院二審判決理由，略謂財政部在公開競標契約成立履行九年，抗辯契約係無效表決權拘束契約，實則違反誠信原則，並造成政府失信於民的惡例，自不可取等語。林全院長倘兌現在監察院的證詞，要求財政部不向高等法院提起上訴，豈非最佳的「轉型正義」之舉！但財政部不僅上訴最高法院，2017年6月16日的彰銀股東常會改選董監事，據媒體報導，高等法院的上述判決，造成泛公股陣營的「空前大團結」，財政部動員更多徵求委託書的證券公司，包括：元大、康和、宏遠、玉山、大慶、福邦、日盛、永豐，群益金鼎、長龍與全通，甚至連龍巖也是財政部號稱「守護全民資產」的合作對象。2015年在監察院做出明確證詞的林全院長，竟置監察院證詞於無物，放任財政部以濫用公權力方式公開徵求委託書。做為法律人的我，驟然驚覺在監察院調查陳述並公布網站的證詞，當事人竟可蔑視至如此田地！至於最高法院判決於2019年5月23日發回高等法院的更審理由，簡言之，係認為財政部支持台新金經營權已逾13年，如此冗長時間是否已逾合理範圍？而被財政部委任律師施展「非表決權契約」的混淆焦點策略，加上當事人一方畢竟是如此重要的財政部，從而發回高等法院重新審理，有值得體諒的理由。基於同為法律人，深信最高法院是我國論斷是非曲直與捍衛正義的最後堡壘，本案在2005年7月公開標售彰銀股權，誠如林全部長監察院的證詞，新加坡淡馬錫不信任財政部所剩餘持股的處理狀況，財政部於是承諾將在公開市場每次以不超過1%股權出售。財政部如此邀約而表明的義務，難道不須依誠實與信用履行嗎？試想當時林全部長與新加坡淡馬錫的承諾，如今臺灣必然面對新加坡國際官司。從而財政部可「霸凌」本國得標人，而扭曲公告內容，不依誠實與信用的「契約鐵則」履行義務，本國得標人忍氣吞聲逾13年後，財政部竟倒果為因，援引英美法毫不相關的「非表決權契約」以為抗辯！2005年7月，財政部完成標售彰銀約23%股權時，財政部尚有15.27%，倘依淡馬錫要求逐步不超過1%出售剩餘股權，誠實及信用履行應配行的義務，財政部必然完全不具彰銀股東身分。至於台新金有無公司治理疑慮或瑕疵，此係行政院金管會的職責範圍。財政部在2017年5 月31日「壹週刊」的報導，竟以「守護全民資產」強力號召。逾越13年未依誠實及信用「契約鐵律」履行義務，竟可使用如此口號，已讓我羞赧不敢表明，這是我擔任過政務次長與部長一向「依法行政」的機關！行文至此，我忍不住憂傷引述英國傑出首相William E. Gladstone（1809-1898）的直言：「全國的不正義是造成全國衰敗的必然道路。」（National injustice is the surest road to national downfall.）台新金公開標得彰銀長達13年，遭受多少層面的不正義！這難道不是外國投資機構恥笑臺灣資本市場的教材！作者簡介顏慶章：國立臺灣大學法學學士、政治學碩士，美國密西根大學法學碩士，威斯康辛大學法學博士。曾任財政部政務次長、部長及駐WTO首任常任代表。現任東吳大學嚴家淦基金會法學講座教授及中信金融管理學院財經法律講座教授。本書為顏慶章先生將近十年論述諸多重大政務，集結報章雜誌文章及其專訪成書。回顧過往的嚴謹落筆，彰顯法律人、經貿與財金專業，始終秉持知識份子的社會責任。這是一本歷久彌新的箴言。更多上報內容：